发布时间：2017-06-01 6-2 来源：中国纪检监察报
以首善标准完成监察体制改革试点任务
——北京开展国家监察体制改革试点工作纪实(上)
1月21日，北京市监察委员会成立暨区级监察体制改革试点工作动员部署会召开。郭毅 摄
3月28日，北京市海淀区委常委、区纪委书记肖韵竹在当选区监委主任后宣誓。张洪军 摄
编者按：国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革。去年，党中央决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。如今，三省市改革试点工作已开展数月，进展怎么样、成效又如何?本报近期派记者分赴三省市深入采访，从今日起陆续推出“来自监察体制改革试点一线的报道”，敬请关注。
4月7日，北京市通州区永乐店镇财政所出纳李某因涉嫌利用职务便利将公款转入个人股票账户用于股票交易，被通州区监委报经区委同意后立案调查并采取留置措施。5月5日，李某被通州区检察院执行逮捕。
这是北京市开展监察体制改革试点工作以来首例采取留置措施后移送审查起诉的案件。
“对留置措施的使用和解除，都是由区委书记杨斌审批的。在留置调查期间，他也多次听取情况汇报。”通州区委常委、区纪委书记、区监委主任郑宇介绍说。
纵观数月来的北京市监察体制改革试点工作，不论是从成立北京市深化监察体制改革试点工作小组，到选举产生市监察委员会，还是从转隶组建和设置内设机构，到采取多种措施履行监委职责，处处彰显着党对反腐败工作统一领导的日益强化。
把主体责任扛起来
2016年11月13日至14日，北京市委十一届十一次全会召开。其间，市委召开了一个“特殊”的会议——市深化监察体制改革试点工作小组第一次会议，审议通过了工作小组职责等5个制度文件，正式启动改革试点工作。
“开展国家监察体制改革试点工作，是中央交给我们的光荣任务!”中共中央政治局委员、时任北京市委书记郭金龙说，“市委要担负起主体责任，对试点工作负总责，紧紧围绕改革的目标、任务和要求，加强组织领导，加强统筹谋划，全面推进改革试点工作。”
市委成立了由郭金龙任组长的北京市深化监察体制改革试点工作小组，将市人大、市纪委、市委组织部、市委政法委、市检察院、市编办、市财政局等部门纳入成员单位，强化对试点工作的领导、统筹与服务。仅在去年11和12月，改革试点工作小组就召开3次会议，研究解决改革中遇到的问题。
坚持问题导向，北京市委对工作中遇到的问题提前分析思考、主动深入谋划，狠抓关键主体、关键节点、关键环节，以重点带动全局，多次组织开展调查研究、意见征集、问题会商、方案设计等，确保改革试点工作按照时间表和路线图稳步推进。
监察体制改革是一项全局性的工作，需要各部门齐抓共管、发挥合力。在市委的统筹协调下，市人大常委会保障试点工作依法推进，多次召开会议进行研究，确保按时依法产生监察委员会、任命监察委员会组成人员;市委政法委加强组织领导，积极指导检察机关配合做好职能划转工作，深入开展干部思想政治工作，调动改革积极性，做好与监察委员会的工作衔接;市委组织部以及市编办、市财政局等有关部门主动配合，深入研究解决改革涉及的机构编制、干部配备、经费保障等问题;市检察院召开全市检察机关推进配合国家监察体制改革试点工作会议，对建立案件移送受理衔接机制、案件审查办理衔接机制、线索相互移送机制等进行研究部署。
加强党对反腐败工作的统一领导，绝不仅仅体现在对改革试点工作的领导中。这是近期召开的北京市委常委会会议所研究的部分议题——
5月23日，研究巡视整改落实相关情况的报告;5月10日，研究基层党建工作;4月28日，研究反腐败国际追逃追赃工作;4月10日，研究中央巡视“回头看”反馈意见整改落实情况报告;3月31日，研究市委实施《问责条例》办法……
今年1月刚到北京任职的北京市委常委、市纪委书记张硕辅，1月20日当选市监委主任。记者4月底在采访时看到，来京工作不到110天的时间里，他的批文编号已经超过了2500。
“改革的根本目的就是要把反腐败工作牢牢掌握在党的手里，改革试点工作的所有具体设计和实施都必须朝着更有利于强化党的领导这个方向开展。”张硕辅说，“全力以赴做好改革试点工作，正是践行‘四个意识’的具体体现。对每一个改革参与者而言，都是一次深刻的党性教育和锻炼。”
市区联动推进
3月29日，海淀、石景山、门头沟、昌平等4个区陆续召开监察委员会成立大会，拉开了北京市区级监委成立的序幕。
坚持以上率下、市区联动推进，是北京市开展监察体制改革试点工作遵循的原则之一。早在去年12月28日，改革试点工作小组办公室便召开会议，对区级改革试点工作进行初步安排：4月各区监委正式成立，同时启动转隶工作;6月各区监委完成组建工作。
“要坚持市、区联动推进，严格按照改革时间表和路线图完成全市改革试点任务。要加强探索创新，及时完善配套规定，推进工作流程磨合，构建集中统一、权威高效的监察体系。”1月21日召开的北京市监察委员会成立暨区级监察体制改革试点工作动员部署会上，市委对区级改革试点工作作出部署。
各区党委切实担负起主体责任，组建区级改革试点工作小组，加强对试点工作的组织领导;区纪委牵头落实各项任务，成立工作专班，加强组织实施。
就在北京市监委成立大会第二天，海淀区委书记崔述强便在全区领导干部大会上传达了中央和市委的精神，并对区里改革试点工作提出要求：“海淀区作为全国科技创新中心核心区，更应发挥创新优势，敢为人先，先行先试，在改革试点工作中走在全市前列。”
市纪委、市监委还研究制定了督导区级改革试点工作分工方案，市监委每位领导成员通过日常联系、调研指导、听取汇报等形式，分别督导两个区，了解掌握所联系区改革试点工作进展情况和存在的问题，提出工作要求和意见建议。
改革试点中人事工作要注意哪些问题?监委机关与检察机关工作如何衔接?西城区纪委副书记、区监委副主任田迪告诉记者，春节假期后的2月7日，市里专门给各区举办了区级改革试点工作指导专题培训班，市纪委、市监委和市检察院领导对这些问题进行了深入讲解。
开展试点工作以来，改革小组办公室先后梳理各区在改革试点工作中提出的重点难点问题30余个，着手研究、详尽解答，并两次以工作小组办公室文件形式印发各区指导落实。
4月18日，在各区级监委全部成立并完成转隶工作当天，北京市召开区级改革试点工作座谈会，听取16区改革试点工作进展情况汇报，进一步研究解决各区遇到的具体问题。
“成立监察委员会，仅仅是改革试点工作的开始，后面的任务将更加艰巨。”张硕辅在这次会议上说，“各区监委在具备条件的情况下，要尽快办理几件留置案件，通过工作实践，才能发现纪法衔接、纪委与检察院工作衔接中存在的问题，要通过解决这些问题为改革提供实践依据和试点经验。”
向着“1+1>2”的目标努力
改革试点方案明确：将试点地区的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。
看似简单的“整合”，要真正达到“融合”的效果，绝非易事。
由于指定管辖案件较多，北京市检察院下辖四个分院。在试点三省市中，北京市监委机关转隶干部的数量是最多的。
干部队伍思想稳定，是改革试点工作顺利开展的重要前提，也是实现工作高度契合、机构顺畅运转、高效履行职能的重要基础。
北京市委把思想政治工作贯穿改革试点工作全过程，在转隶过程中，市委责成政法委牵头、市检察院具体负责，全面深入了解干部的思想状况，针对转隶干部思想波动，主动开展谈心谈话，确保干部队伍思想稳定。
3月21日，北京市纪委、市监委机关召开全体干部大会，宣布内设机构设置及人员配备方案，标志着市监委转隶组建工作顺利完成。在宣布人员配备方案时，400多名机关干部的名字被逐一宣读。
在此之前，市纪委、市监委领导班子成员在组建关键阶段，分成6个组，逐一听取机关、派驻机构全体干部和驻在部门领导班子主要负责同志共740多人的意见建议，张硕辅还专门与机关各部门负责人谈话。对大家提出的意见建议，市纪委常委会逐条进行梳理研究，并向改革试点工作小组专题汇报。
市纪委、市监委结合每名干部的特长和意愿，对干部岗位进行合理配置，实现优势互补，更好地激发每名干部在改革舞台上显身手、长才干、作贡献。
“要实现队伍融合、人员优化的改革目标，绝不是简单相加就能得到的结果。”市纪委、市监委组织部负责人李洁说，“不管是纪检监察室还是综合部门，各室都是既有纪委干部也有检察院转隶的干部，充分考虑了每一个人的性格、专业和特长等因素。”
各区同样也是如此。海淀区纪委对53名转隶干部逐一谈话，了解每一个人的思想动态、性格特点、工作意愿等情况，为合署办公后的深度融合打下基础。
鉴于改革的特殊性，《北京市深化监察体制改革试点实施方案》明确提出，保持转隶干部原有工资待遇不变，检察官员额制继续执行，解决了转隶干部的后顾之忧。
“新机构新机制运行的过程中，肯定会出现一些新情况和新问题，这就要求我们研究新办法新措施，进一步促进人员思想高度融合和工作流程深度磨合，促进各项工作无缝衔接，使改革真正实现‘1+1>2’的预期成效。”张硕辅说。(记者 王少伟)
北京开展国家监察体制改革试点工作纪实(下)
二月十三日，北京市纪委、市监委机关干部第二期培训班开班。图为第四组讨论现场。郭毅 摄
5月30日，端午节这一天，北京市纪委、市监委案件监督管理室负责人刘永强的办公室里依然一片忙碌景象，前来商量汇报工作的同事接二连三，电话铃声亦不时响起，没有丝毫节日的“气氛”。
市纪委、市监委机关内设机构调整后，各纪检监察室、干部监督室、信访室等部门发现或受理的相关问题线索，都要移送到案件监督管理室，由其按程序办理。案件监督管理室还负责对这些问题线索的集中管理、动态更新、定期汇总核对。
这是北京市在开展改革试点工作中，坚持将监察体制改革与纪律检查体制改革同步部署推进的一个缩影。
“深化监察体制改革试点工作是党中央交给北京的一项重大政治任务。”新任北京市委书记蔡奇要求，“要把思想和行动统一到中央的要求和部署上来，严格按照中央确定的改革试点‘蓝图’，精心组织‘施工’，积极稳妥、依法有序推进北京监察体制改革试点工作，以改革创新的优异成绩，让党中央放心，让人民满意。”
优化机构职能配置，实现“监督”“审查”分设
“17”，是北京市纪委、市监委机关改革后纪检监察室的数量。
市纪委机关原有23个内设机构，在市级检察院划转10个机构后，市纪委、市监委机关撤并重组为29个内设机构，机构总数比改革前减少4个。
“在改革试点工作中，我们坚持精简、统一、效能原则，整合资源、调整结构、盘活存量，实现内涵式发展。”北京市委常委、市纪委书记、市监委主任张硕辅说，通过统筹安排、整体谋划，做到机构不增加、人员不扩编、级别不提升，机构编制和人员配置向主责主业集中。
年初召开的十八届中央纪委七次全会，审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》，明确提出“市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设”。
按照监督、审查分设的思路，市纪委、市监委机关设立17个纪检监察室。其中，8个室负责执纪监督，8个室负责执纪审查。
“8个执纪监督室负责联系地区和部门的日常监督工作;8个执纪审查室则负责对违纪违法行为进行初步核实和立案审查，不再确定分管联系的固定地区和部门。”刘永强告诉记者。
除了这16个室外，北京市纪委、市监委机关还有一个特殊的纪检监察室——负责追逃追赃和防逃工作的第十七纪检监察室。
据介绍，在转隶前，北京市检察机关作为市追逃办成员单位，承担着涉嫌职务犯罪和行贿犯罪外逃人员的追逃追赃任务，并负责刑事司法协助请求的对外提出、检务合作，以及外方司法协助请求处理工作。
“北京作为首都，各类国际交往很多。”第十七纪检监察室负责人宋斌告诉记者，“市检察机关承担的上述职能转隶到市监委后，市监委除了要继续做好市追逃办承担的统筹协调、服务督促工作外，还要承担具体案件调查、协调相关部门做好追逃追赃和防逃衔接工作，任务更加繁重，责任也更加重大。”
为此，在改革过程中，除保留原来从事追逃追赃的工作人员外，还专门调配了政治素质高、业务能力强，有法律专业背景和追逃追赃工作经验的转隶人员，充实到第十七纪检监察室。
在机构编制配置向监督执纪一线部门倾斜的同时，市纪委、市监委还注重加强信息化建设，设立了专门的信息技术保障室，进一步提高科技反腐能力。
和市纪委、市监委一样，各区着力配强主业部门力量，增设纪检监察室并实现监督、审查分设。
“科学设置内设机构，合理配置部门职能，把监察权力从一开始就关进制度笼子。通过设置执纪监督、执纪审查、案件管理、案件审理、干部监督等部门，确保内部流程运转实现权力的制约与平衡。”张硕辅说，执纪监督部门和执纪审查部门分设，解决了“权力过于集中”这个关键问题，从制度设计上构建“防火墙”，严防“灯下黑”。
从“物理融合”到“化学融合”
2月6日，正月初十。尽管春寒料峭，房山区委党校报告厅里却是暖意融融。上午9时，北京市纪委、市监委机关干部第一期培训班在此开班。
“你也在这儿啊!”开班式前，市纪委第一纪检监察室副主任窦晓涛和市检察院原反贪局侦查二处处长舒强在报告厅来了次“偶遇”。两人虽然曾经分属不同单位，但因为办案已经合作多次。转隶后，舒强被安排在第十纪检监察室。
在课后举行的分组讨论中，窦晓涛刚进小组会场门，一抬头又看见了舒强——两人又被分在了同一小组。“以前我们是两方合作，以后就是一个战壕里的战友了!”
改革试点工作开展以来，从市里到区里，类似的“偶遇”经常发生。
“纪检工作尤其是其中的纪律审查、案件审理等工作，本来就和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作有交集。一个案子要办好，原本就需要双方齐心协力。”窦晓涛说，“改革后，大伙儿成了一家人，更是要心往一处靠、劲儿往一处使了。”
为尽快推进队伍融合，北京市监委甫一成立，全员培训的方案就上了市纪委常委会。常委会定下了“第一时间”“全员参与”“脱产培训”的工作方案。
从检察机关转隶的刘壮是第一期培训班学员，后来成为市纪委、市监委第三纪检监察室负责人：“这次集中学习让我对监察体制改革的总体部署和重要意义有了更深的认识，对纪检工作有了更加全面的了解，进一步增强了归属感、使命感和责任感。对纪检监察干部的标准要高于一般党员干部，自己在今后的工作中要不断提高标准，严格自律。”
“这次培训不单单是一次业务学习，更是为了确保改革精神落到实处，不断强化纪检监察干部监督执纪问责、监督调查处置两种责任意识，促进政治、思想、组织、作风建设的全面提升，更快实现两支队伍从‘物理融合’到‘化学融合’的转变。”市纪委副书记、市监委副主任杨逸铮说。
西城区纪委在改革试点工作启动伊始，便从区检察院反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防处三个部门分批次抽调部分人员到区纪委相关部室工作，进一步加强工作对接和人员融合。
“我们通过采取‘边转边融’的方式，着重在人的问题上下功夫，先想一步、先行一着，加强业务交流与培养，为合理安排人员和队伍整体建设创造条件。”西城区纪委副书记、区监委副主任田迪告诉记者，在对前期线索梳理的基础上，还专门挑选一些参考性强的重点线索，交由纪委干部与转隶干部一起查办，在实战中检验工作能力，加强工作磨合。
把法规制度建设贯穿到改革试点全过程
监督、调查、处置，是监察委员会的三项主要职责。全国人大常委会去年年底表决通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，明确了监察委员会可以采取的12项措施。
北京市、区两级监委自成立以来，积极稳妥适用相关措施，除勘验检查外，12项措施中的11项均已付诸实践。截至目前，已对9个案件的9名涉嫌严重违纪的公职人员采取了留置措施，其中1名涉嫌挪用公款罪的涉案人员已被移送检察机关依法提起公诉，衔接非常顺畅，此案已经进入审判程序。
改革的要求，要用制度来体现和巩固。监委如何依法履行职责，是改革试点工作的一项重点，也是社会各界关注的一个焦点。
“要把法规制度建设作为一项重要的基础性工作，贯穿到监察体制改革的全过程。”试点工作刚启动，北京市委就明确提出，抓紧完善监察委员会议事规则，对监督、调查、处置等配套规定、相关制度和实施细则要加大研究力度，特别要注意相关法律法规调整后留下的空白，既做好先期设计，又加强实践探索，使监察工作切实做到有法可依、有据可行。
在北京市纪委、市监委机关，记者见到了已经实施的《北京市监察委员会工作规则(试行)》：“市监察委员会受中央纪委和北京市委的领导，对中央纪委和市人民代表大会及其常务委员会负责，并接受监督”;“市监察委员会决策机构为市监察委员会委员会议”;“市监察委员会委员会议一般每周召开一次，根据需要也可以临时召开或者延期召开”……
这部2000余字的规则，明确了监察委员会的职责权限，从决策程序、审批事项、督察督办等方面规范了监察委员会议事决策和工作方式。
市纪委、市监委还制定了《北京市纪检监察机关监督执纪工作规则(试行)》《调查措施使用规范》《监督执纪工作常用文书》《北京市纪委市监委机关执纪监督工作暂行办法》等相关文件，逐一规范了监察委员会12项措施的审批流程，为监督、调查、处置职能的履行提供了依据和遵循。
“报同级党委主要负责人批准，予以立案审查(调查)”;“市纪委市监委机关对局级或相当于局级的监察对象采取留置措施的，还需报市委主要领导批准”;“区级纪检监察机关对处级或相当于处级的监察对象采取留置措施的，还需报区委主要领导批准”……从这些文件的表述中不难看出，“党对反腐败工作的统一领导”在改革试点中得到进一步加强。
如何提高执纪监督的实效性和主动发现问题的能力?执纪监督、派驻监督、巡视监督的监督对象有重叠，职能有交叉，如何分工协作、形成合力?
随着改革的不断深入，一些新的问题也逐渐显现。北京市在改革试点中坚持问题导向，结合工作实际，抓住转隶、组建、融合、对接等关键环节，着力研究解决改革试点中遇到的重点难点问题，并予以制度化和规范化。
改革试点扩大了监察范围，丰富了监察手段，实现了对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。对此，北京市在原有行政执法机关向监察机关移送问题线索规定的基础上，还研究制定《关于北京市党政机关、人大、政协向纪检监察机关移送涉嫌违纪违法问题线索的暂行办法》和《关于在查办党员和公职人员涉嫌违纪违法犯罪案件中加强协作配合的意见》两个文件，将所有公职人员全部纳入线索移送的范围，明确规定党政机关、人大、政协以及司法机关发现公职人员涉嫌违犯党纪政纪、职务违法等问题线索，应当及时移送同级纪检监察机关。(记者 王少伟)