发布时间：2017-06-13 ，6-14 来源：中国纪检监察报
努力向党中央交出高质量答卷
——浙江开展国家监察体制改革试点工作纪实(上)
▲图为2月13日，浙江省建德市举行市监察委员会成立挂牌仪式。季建轩 摄
▲浙江省温岭市监委成立后，制作了56个举报箱。图为5月31日，工作人员来到市政府一楼，打开举报箱查看信访件。徐静静 江湛湛 摄影报道
3月17日，浙江省杭州市上城区监委报送的对涉嫌贪污的余某进行调查的《立案审批表》，摆在了区委书记陈瑾的案头，等待她的签批。担任领导干部多年，陈瑾早已对签批习以为常。但这次，她却看了好几遍后，才郑重签下自己的姓名。
伴随这张特殊的《立案审批表》的签批，国家监察体制改革试点工作启动以来的第一例留置措施即将实施，这也标志着浙江改革试点工作进入一个新的阶段。
“党中央把这项重大政治任务交给浙江，我们要牢固树立‘四个意识’，大力推动党的纪律检查和国家监察体制相互统一、同向发力，实现对党员和行使公权力的公职人员监督全覆盖。”浙江省委书记车俊说，浙江一定努力向党中央交出一份高质量的答卷，努力为深化国家监察体制改革提供浙江素材和浙江经验。
扛起主体责任，凝聚改革强大合力
国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，目的是强化党对反腐败工作的统一领导，设立监察委员会，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。去年11月初，中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。
“试点工作要稳步推进、取得实效，全省各级党委必须认真履行主体责任，一把手负总责，纪委负专责。”从接到任务起，时任省委书记夏宝龙就一再强调，必须始终坚持党的集中统一领导，推动各级党委坚决把主体责任扛起来。
浙江省委随即成立深化监察体制改革试点工作小组，时任省委书记夏宝龙担任组长，时任省委副书记袁家军，时任省委常委、省纪委书记任泽民担任副组长，省人大常委会、省检察院等相关部门负责同志担任成员。
“紧锣密鼓、昼夜兼程”，这是浙江省委提出的工作要求。从省纪委机关、省委办公厅、省人大法工委、省检察院等部门抽调25人集中办公，夜以继日，研究起草改革试点的“浙江方案”，明确改革举措、配套措施等，为有序推进改革试点工作奠定了基础。
推进过程中，省委主要领导靠前指挥，3次主持召开改革试点工作小组会议，3次省委常委会，1次市、县(市、区)委书记会议和1次市委书记会议，传达贯彻中央要求，一步步推动改革试点朝着正确方向前行。
按照省委部署，浙江省纪委细致谋划、扎实推进，与省人大常委会、省委组织部、省编办、省检察院等单位对接，两次召开市、县(市、区)纪委书记会议，做好试点方案的组织实施和具体落实。
压力层层传导，责任层层落实。各市、县(市、区)党委切实担起主责，成立党委书记为组长的监察体制改革试点工作小组，强化党委的统一领导。
建德市委把试点工作紧紧抓在手里，指导市纪委制定《试点期间相关部门工作职责》，把任务细化为33条具体事项，分解给人大、组织部、政法委、编办、检察院、财政、机关事务管理局等单位，明确完成时限。建德市纪委副书记、市监委副主任章健梅记得，今年春节大年三十当天，他们还在向市委书记送签改革的相关文件。
诸暨市监委成立后办公场所紧张，市委当即决定，将原本给市农林局的一个办公场所优先提供监委。诸暨市委常委、市纪委书记、市监委主任叶伟明告诉记者，正是在市委的统筹下，改革试点工作逢山开路、遇水搭桥，蹄疾步稳、有序推进。
全省各有关单位也把思想和行动统一到中央决策部署上来，积极配合开展试点。浙江省人大常委会主动与全国人大常委会联系沟通，并与省委组织部等有关单位密切配合，专门制定省监察委员会主任选举办法、副主任和委员任免办法，确保省监察委员会领导班子依照法定程序顺利产生。
“不留任何余地，不打任何折扣。”检察机关积极做好职能及人员划转的配合工作，省检察院检察长汪瀚要求各级检察院，从讲政治的高度出发，全心拥护改革，真正悟透改革，积极投身改革，全力推进改革。
“党委牵头抓总、纪委主抓直管，各有关方面上下同欲、勠力同行，凝聚起了改革的强大合力。”在浙江，这成为众多改革亲历者的共同感受。
抓住转隶这个重点，牢牢掌握主动权
“1月底前完成省级监察委员会组建工作，2月底前完成县级组建工作，4月底前完成市级组建工作。”1月11日至12日，浙江省纪委十三届六次全会召开，明确了浙江省监察体制改革试点工作的时间表和路线图。
改革试点牵一发而动全身，先试哪一招、后走哪一步，都得提前谋划、整体部署，把握时机、把好节奏;对每个环节、每个步骤，都要仔细斟酌、反复考量，把工作想在前、谋在前、做在前，牢牢掌控主动权。
“省级先行先试，发挥好带头示范作用，同时根据县级人代会先于市级人代会召开的实际，确定‘先县后市’推进试点工作。”浙江省纪委常务副书记、省监委副主任马光明告诉记者，对县级改革实行省、市分级审批把关，对各县(市、区)改革试点方案、监察委员会领导班子职数和人选，进行逐一审核。
撤销检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权、预防职务犯罪等部门，将相关职能整合至监察委员会，是监察体制改革的重要内容。如何做好人员转隶，确保“思想不乱、工作不断、队伍不散”，是对试点地区的一次考验。
突出转隶这一工作重点，浙江严格把握界限，要求转隶部门及人员必须是检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪部门及人员;逐个审核拟划转人员的干部档案，并通过组织部门、驻检察院纪检组等多渠道了解情况，把好入口关，特别是政治关、廉洁关。
恰逢司法改革特别是员额制改革的特殊时期，做好转隶人员福利保障衔接事项，显得格外重要。经有关方面共同研究，浙江制定过渡工作方案，明确检察院划转人员的原有法律职务、司法辅助人员职务和工资福利待遇在过渡期内保持不变，工资福利的发放与保障由原渠道负责，遴选检察官职务以及检察官、司法辅助人员职务套改等工作继续按原计划进行，这给转隶人员吃了一颗定心丸。
同时，浙江还对检察机关反贪反渎等部门中因各种原因不予转隶的人员，逐个做好思想政治工作，在监察委员会组建之前妥善安排好岗位。
强化督导督查，推动改革落到实处
2月3日，春节后上班第一天，绍兴湿冷的空气中年味依然浓厚。刚到工作时间，绍兴市纪委就迎来一名特殊的访客——省纪委副书记、省监委副主任王海超。当天，王海超带队来到绍兴，督查指导该市、县(市、区)监察体制改革试点工作。同一天，杭州等其他3个地区也迎来相同规格的工作组。
坚持跟踪督查抓落实，推动各项改革试点举措落到实处，这是浙江开展改革试点工作的一项原则。建立省纪委领导班子成员联系指导市、县(市、区)改革试点工作制度，便是其中一个重要体现。
浙江省纪委常委、省监委委员叶怀贯清晰地记得，针对县级2月份召开人代会的实际，浙江省纪委在一个月内连续3次召开省纪委常委会，专题研究县(市、区)监察体制改革试点工作，全力以赴做好督促和指导。
“改革试点时间紧、任务重，只有盯住一个个重要节点、抓住一件件具体事项，才能早出成果、快见成效。”浙江省纪委、监委相关负责人介绍，注重抓细抓小抓具体，注重协调解决推进中的问题和困难，有力推动了改革举措落地见效。
为推进市县改革试点工作，浙江省纪委专门制定市、县(市、区)监察委员会组建转隶工作程序，明确成立改革试点工作小组、制定实施方案、选举产生领导班子程序、人员转隶工作要求等事项，“手册式”指导各地改革工作。
“改革试点工作政策性强、涉及面广、工作量大，‘手册式’指导给我们指明了方向。”杭州市上城区委常委、区纪委书记、区监委主任金晓东表示，他们“照着做、跟着干”，于2月13日顺利完成区监委组建，15名转隶人员已经全部到位并开展工作。
浙江省纪委还建立每日工作情况一报制度，要求以市为单位按时汇总上报县(市、区)改革试点工作进展情况和遇到的问题，并对有关问题进行针对性指导。其间，他们及时下发转隶后有关工作衔接参考意见，实现了县级监察体制改革的平稳过渡。
目前，浙江改革试点工作已取得实质性进展，至4月底已全部完成省、市、县三级监察委员会转隶组建工作，逐步构建起集中统一、权威高效的监察体系，实现了对行使公权力的公职人员监察全覆盖。
“省、市、县三级检察机关反贪污贿赂等部门共转隶1645名干部，充实到监察委员会中。”浙江省纪委、监委相关负责人说，监察委员会完成组建后，将按照管理权限对党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体和民主党派、工商联机关工作人员，国有企事业管理人员以及其他履行公职的人员依法实施监察，做到无死角、全覆盖。(记者 张磊)
改革，不止于挂牌
——浙江开展国家监察体制改革试点工作纪实(下)
图为二月十七日，浙江省嘉善县监察委员会主任许红莲在县人代会上宣誓就职。陈文静 胡凌翔 摄影报道
对于浙江省杭州市市民而言，西湖区省府路8号是一个特殊的地方，浙江省委、省政府、省纪委三家机关的牌子，悬挂在大院门口两侧，常常引来行人的注视。
从1月22日起，细心的市民发现，悬挂于此的牌子突然变成了四块，新增加的一块与其他三块并排悬挂、大小一致，“浙江省监察委员会”八个大字庄严神圣。
挂牌，只是改革试点工作的一个“小目标”。对如何形成有效运行机制的探索，浙江从未止步。省委常委、省纪委书记刘建超表示，要适应新体制要求，按照中央确定的“时间表”“路线图”，深入思考、大胆实践，不断提升工作能力和水平，逐个解决试点遇到的困难和问题，向党中央交出一份满意答卷。
推动全面融合，把反腐铁拳攥得更紧
3月29日，浙江省纪委、省监委第十二纪检监察室干部李攀，在外地核查完线索后，风尘仆仆地赶回了杭州。自从正式到监委上班后，这名从省检察院转隶过来的干部大部分时间在外出差。
省纪委、监委相关负责人告诉记者，省监委成立后不久便全面运转起来，不仅认真履行监督职责，主动出击，查找问题线索，还认真履行调查职责。目前案管部门已开具查询措施文书259份，询问措施文书266份，留置令2份，谈话措施文书2份，讯问措施文书4份，查封措施文书2份，扣押措施文书9份，搜查措施文书7份，鉴定措施文书1份。
完成监察委员会组建只是改革试点工作的第一步，尽早实现监委正常高效运转才是关键。浙江坚持把“全融合”理念贯穿改革试点工作始终，不断深化机构、人员融合，使反腐败的铁拳攥得更紧、威力更大。
围绕机构设置，浙江省监委与省纪委共同设立综合部门、信访部门、案件监督管理部门、案件审理部门、执纪监督部门和执纪审查部门，履行纪检监察两项职能。在现有内设机构基础上，省纪委撤销预防腐败室，增设4个查办案件的纪检监察室。
在人员配备上，根据工作需要，按照全融合要求，对原有纪检监察室人员和省检察院转隶人员作整合安排，重点加强案件监督管理部门、执纪审查部门和案件审理部门人员力量，把熟悉纪律审查和职务犯罪调查的业务骨干充实到执纪审查部门，把熟悉法律知识和诉讼业务的干部充实到案件审理室。
“目前，包括从省检察院转隶过来的64名同志，省纪委、省监委机关涉及调整的123名同志已全部到位。”省纪委组织部部长章建通说，执纪与执法碰撞的过程，也是融合的过程，“力求每个业务部门既有纪委执纪审查的丰富经验，又有调查职务违法和犯罪的能力，争取最大限度地发挥团队的化学效应，实现1+1>2的目标。”
2月8日至10日，春节假期后不到一周，省检察院转隶人员汇聚一堂，接受了为期3天的党的纪律检查业务集中培训。
“以前，我们更多从法律角度考虑问题，处理的标准就是罪与非罪，而现在既要执法，又要执纪，不仅要关注职务犯罪，更要增强党章和党纪意识，抓大不放小，紧盯违纪行为。”李攀告诉记者，这次业务培训非常及时，让他们对纪检工作有了一个初步认识，明确了今后工作的目标和重点。
“业务培训是推进人员融合的重要基础，不仅检察院转隶人员需要学习党纪知识，原来纪委的同志也要学习法律知识。”据了解，省监委今年将分期分批对全体干部进行党规党纪和法律法规集中培训。
随着改革不断推进，检察院转隶人员职务晋升渠道问题、原先纪委人员与检察院转隶人员待遇平衡问题等关系人员融合的问题，也亟须破解。
就此，省纪委、监委相关负责人表示，浙江将积极争取探索建立监察官制度，将监察委员会全部内设机构工作人员纳入监察官的适用范围，建立与监察官等级序列配套的相关制度，推进监察队伍专业化、职业化建设。
先行先试，探索监察权有效运行机制
3月17日，国家监察体制改革试点工作启动以来的第一例监察留置措施，经杭州市上城区委书记陈瑾签批后，正式进入实施阶段。
由于留置对象余某并非党员且级别较低，陈瑾没有想到，省委专门作出指示，要求这起案件报她这个区委书记审批。但很快，她便明白了其中深意。
“加强党对反腐败工作的集中统一领导，是监察体制改革的本质要求。”陈瑾表示，这一要求不仅体现在各级党委坚定不移推进改革的责无旁贷，更体现在各级党委将反腐败工作紧紧抓在手里的使命担当，“监察委员会组建后，各级党委更要牢牢扛起主体责任，加强对纪检监察工作的领导，加强对反腐败工作的研究部署。”
重点探索留置措施的审批权限、工作流程和方式方法，是中央交给改革试点地区的重要任务。
浙江制定《浙江省监察留置措施操作指南》，明确留置条件必须是已立案并且案件具有重大、复杂等四种情形，同时对留置审批、备案、期限、被留置人合法权益保障等方面作了详细规定。
根据规定，凡采取留置措施的，需监委领导人员集体研究、主任批准后报上一级监委批准，涉及同级党委管理对象的，还需报同级党委书记签批;凡使用、延长、解除留置措施的，市县两级监察机关都需报省级监察机关备案，而省监委则需报中央纪委备案。
全程规范、程序到位，是浙江探索开展留置措施的基本要求。上城区委常委、区纪委书记、区监委主任金晓东说，实施第一例留置措施中，他们对留置宣布、留置调查、留置交接等整个执行过程全程同步录音录像，同时加强与留置场所的对接沟通，就留置场所、人员安全、案件保密、同室人员等具体问题进行磋商，加强对办案人员、留置看押人员的安全教育和培训，确保留置安全。
截至目前，省监委、杭州市上城区监委、舟山定海区监委、龙游县监委、海宁市监委先后对7起案件依法采取了留置措施，工作进展顺利。其中，上城区监委于4月17日将关于余某的《起诉意见书》连同案卷材料移送区检察院案管中心。4月20日，区检察院正式决定逮捕余某，其留置措施自动解除，实现了监察程序和司法程序的衔接转换。
除了探索使用留置措施，浙江还按照集中统一、权威高效的改革要求，围绕业务运行、措施运用、线索交接、内外衔接等工作，初步建立起一套规范、有效的运行机制和制度。
“我们研究制定了《浙江省监察业务运行工作规程》，共计7章136条，涵盖监察范围、监察职责、监察权限、监察程序、监督管理等内容。”浙江省纪委、监委有关负责人介绍，这基本明确了全国人大常委会授权的12项调查权和中央试点方案明确的技术调查、限制出境等2项监察措施的使用程序和办法，为全省各级监委开展工作提供参考或借鉴。
改革试点中，浙江还把派驻机构工作纳入试点工作探索，在不改变派驻机构组织架构的前提下，对派驻机构人员力量进行统筹使用，形成监督合力。
“负责执纪监督的纪检监察室在线索较多、力量不足时，可以把联系的派驻机构打通，统一调配力量;而当派驻机构遇到系统性问题，监督力量不足时，也可向纪检监察室提出申请，由纪检监察室统筹其他派驻机构的力量予以支持。”浙江省纪委第二纪检监察室主任陈灿解释说，调整后，派驻机构在履行原有职责的同时，履行省监察委员会赋予的部分职责，与省纪委、监委机关相关的纪检监察室共同对被监督单位开展日常监督。
强化监督制约，确保权力不被滥用
从省检察院转隶后，张红联被安排到了第三纪检监察室。与“老战友”李攀相比，虽然同在纪检监察室，他们的工作却大不同。因为在监委内部，他们归属不同的职能部门——一个属于执纪监督部门，一个属于执纪审查部门。
《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》规定，市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设。浙江把贯彻工作规则与监察体制改革结合起来，实现了省级监委执纪监督与执纪审查部门的分离。
“改革后，浙江省纪委、监委共设13个纪检监察室，其中7个为执纪监督部门，6个为执纪审查部门。”浙江省纪委案件监督管理室主任郭卫东表示，执纪监督部门负责对省直单位和11个市的日常监督;执纪审查部门负责对违纪违法线索的初步核实和立案审查，没有固定联系地区和单位，实行“一事一交办”“一案一受理”，防止被围猎。
权力越大，风险也就越大，监察委员会是党统一领导下的反腐败工作机构，必须受到严格监督。将执纪监督与执纪审查部门分设，只是浙江建立健全监委内部监督制约机制的举措之一。
浙江省监委挂牌后不久，省纪委即对4位副书记的分工进行了调整。原本一名副书记分管信访室、案件监督管理室、案件审理室以及部分纪检监察室的格局被打破，信访、案件监督管理、执纪审查和案件审理分别由4位副书记分管，实现互相监督、互相制约。
浙江还重新设计了纪检和监察措施的使用审批程序，确保各项措施规范有序：对同级党委管理的干部采取措施，必须经监委领导人员集体研究决定，监委主任批准;对普通对象采取监察措施的，则按措施的重要性，设置不同层次的审批程序。
郭卫东说：“对于后者，如采取谈话、询问、查询等不涉及人身、财产权利的措施时，授予监委分管领导审批的权限;采取查封、扣押、冻结等涉及财产权利的措施时，授予监委分管副主任审批的权限;采取搜查、技术调查、限制出境等涉及人身权利的措施，必须经监委主任批准，请公安机关协助执行。”这种繁简分流的审批程序既规范了措施使用，又保障了工作效率。
为着力防控风险，浙江还注重强化对监察权行使全过程的监督，实现重要业务的全程留痕，制定出台《关于对说情、过问实行记录、报告制度》，避免因纪检监察干部打听案情、过问案件、说情干预等行为，影响执纪审查或监察调查工作的正常开展。
“全面从严治党，纪检监察机关首先要把自己摆进去，只有自身过硬，才能挺直腰杆去监督执纪问责。”浙江省纪委、监委相关负责人表示，健全监委内部监督制约机制，是贯彻落实监督执纪工作规则的应有之义，也是以实际行动作出的郑重承诺，用铁一般的纪律，打造让党和人民满意的纪检监察铁军。(记者 张磊)